对合法、公正的房屋征收决定，人民法院应予支持——王某诉北京市朝阳区人民政府房屋行政征收案

　　裁判要旨

　　国有土地上房屋征收决定通常既涉及众多被征收人的重大财产权益，又涉及重大公共利益。对于房屋征收决定的合法性，人民法院应当坚持全面的合法性审查原则。对于行政机关依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规范作出的合法的房屋征收决定，人民法院应依法予以支持。

　　基本案情

　　2013年9月24日，北京市重大项目建设指挥部办公室（以下简称市重大项目办）下发《关于下达2013年中心城区棚户区改造和环境整治项目任务的通知》，本案涉及的永安里项目被列入《北京市2013年中心城区棚户区改造和环境整治项目册》。北京市朝阳区发展和改革委员会（以下简称朝阳区发改委）将永安里项目列入《关于朝阳区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》。2013年12月11日至12月30日，北京市朝阳区市政市容管理委员会（以下简称朝阳区市政市容委）会同相关单位对永安里旧城区改建范围内的产权人、公房承租人进行了意愿征询，同意改建率为88.2%。2014年1月10日，朝阳区第十五届人民代表大会第四次会议作出《决议》，决定批准《关于朝阳区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》及朝阳区2014年国民经济和社会发展计划。2014年1月17日，北京国际商务中心区开发建设有限公司向北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室（以下简称朝阳区征收办）提交《关于永安里旧城区改建项目纳入征收的申请》，并附有《关于朝阳区2013年国民经济和社会发展计划上半年执行情况的报告》、朝阳区发改委作出的朝发改【2013】714号《关于永安里旧城区改建项目征收投资任务书的批复》、北京市规划委员会朝阳分局（以下简称市规委朝阳分局）作出的规朝文【2013】116号《关于朝阳区永安里旧城区改建项目规划意见的复函》、原北京市国土资源局作出的京国土朝预【2013】0051号《建设项目用地预审意见》、市重大项目办作出的京重大办【2013】95号《关于下达2013年中心城区棚户区改造和环境整治项目任务的通知》、《2013年中心城区棚户区改造和环境整治项目册》和《关于朝阳区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》。2014年3月14日，被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）作出批复，同意将该项目确认为房屋征收项目。2014年3月19日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2014〕32号《北京市朝阳区房征收暂停办理事项的公告》（以下简称《暂停公告》），并予以发布。2014年3月24日，朝阳区征收办发布京朝房征审〔2014〕45号《关于公开选择永安里旧城区改建项目房地产价格评估机构的通知》，主要写明了项目基本情况、评估机构确定程序、评估机构应具备的条件、评估机构报名方式和时间安排等内容。2014年4月16日，朝阳区征收办发布京朝房征审〔2014〕51号《关于永安里旧城区改建项目选定房地产价格评估机构的通知》。2014年4月23日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2014〕53号《关于公布永安里旧城区改建项目住宅房屋房地产价格评估机构协商情况及摇号选定评估机构的通知》，告知因住宅房屋评估机构经被征收人协商未能形成多数意见，朝阳区房屋征收事务中心将组织住宅房屋被征收人代表通过公开摇号的方式选定5家评估机构承担该项目住宅房屋评估工作。2014年5月5日，朝阳区征收办作出〔2014〕54号《关于公布永安里旧城区改建项目住宅房屋征收选定房地产价格评估机构摇号结果的通知》，公布经公开摇号最终确定北京北方房地产咨询评估有限责任公司等5家评估机构承担该项目住宅房屋征收补偿评估工作。2014年5月6日和同年5月23日，朝阳区征收办分别作出〔2014〕56号《关于永安里旧城区改建项目选定非住宅房屋房地产价格评估机构的通知》和〔2014〕66号《关于永安里旧城区改建项目非住宅房屋征收工作选定房地产价格评估机构结果的公告》，公布非住宅房屋被征收人经协商，选定北京大地盛业房地产土地评估有限公司作为永安里项目非住宅房屋房地产价格评估机构。以上通知、公告以及房地产价格评估机构名单均在市住建委的网站予以公告并在拆迁范围内张贴公示。2014年5月5日和同年5月26日，朝阳区征收办作出通知，分别委托朝阳区房屋征收事务中心和评估机构对永安里项目住宅房屋和非住宅房屋开展入户调查登记和实地查勘工作，并于2016年5月5日公示住宅房屋情况调查结果。2015年8月22日，朝阳区政府经研究，批复同意了朝阳区征收办制定的《永安里旧城区改建项目住宅房屋征收补偿方案（征求意见稿）》和《永安里旧城区改建项目非住宅房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2015年10月8日，朝阳区征收办发布了京朝房征审〔2015〕43号《关于永安里旧城区改建项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》，并在北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）的网站以及本项目范围内予以公告和张贴，征求意见期限自2015年10月9日至2015年11月7日。2016年5月18日，朝阳区市政市容委组织召开永安里项目房屋征收补偿方案听证会。朝阳区征收办根据征求意见情况和听证会结果对补偿方案进行修改和完善，于同年7月27日向朝阳区政府提交京朝房征审〔2016〕73号《关于再次上报永安里旧城区改建项目房屋征收补偿方案的请示》。2016年8月4日，朝阳区政府经会议讨论原则同意该征收补偿方案。2016年10月12日，朝阳区征收办作出《朝阳区永安里旧城区改建项目征收补偿工作社会稳定风险评估报告》（以下简称《社会稳定风险评估报告》）。2016年10月18日，朝阳区征收办作出京朝房征审〔2016〕115号《关于永安里旧城区改建项目预签征收补偿协议的通知》，该通知在市住建委的网站以及本项目范围内予以公告和张贴。另，银行本转业务回单显示，2016年10月14日，北京国际商务中心区开发建设有限公司向朝阳区房屋征收事务中心在中国民生银行北京国贸支行设立的专用账户分别转账人民币十二亿五千三百万元和人民币九亿零二百九十四万六千五百元，用于房屋征收和补偿。2017年2月20日，朝阳区政府召开常务会议，讨论同意朝阳区征收办提交的《关于请区政府对永安里旧城区改建项目作出房屋征收决定的请示》，该请示附《社会稳定风险评估报告》。2017年2月24日，朝阳区政府作出本案被诉的房屋征收决定，并在房屋征收范围内及市住建委的网站予以公告。原告王某的房屋位于被诉征收决定所载征收范围内，其因不服该征收决定，起诉至北京市第四中级人民法院，请求判决确认该征收决定违法、无效并予以撤销。

　　裁判结果

　　北京市第四中级人民法院依法对被诉征收决定的合法性进行了全面审查，主要包括：第一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。第二，永安里项目被列为2013年中心城区棚户区改造和环境整治改造任务计划，可以实施房屋行政征收。第三，该改建项目已纳入朝阳区2014年国民经济和社会发展计划，建设单位提交了房屋征收申请及投资任务书、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。第四，朝阳区房屋征收事务中心组织被征收人协商选定住宅房屋评估机构，未能形成多数意见，后经过公开摇号，最终确定北京北方房地产咨询评估有限责任公司等5家评估机构作为该项目住宅房屋价格评估机构；非住宅房屋被征收人经协商，选定北京大地盛业房地产土地评估有限公司作为该项目非住宅房屋价格评估机构，选择程序符合相关规定。第五，朝阳区征收办在永安里项目房屋征收范围内对住宅房屋和非住宅房屋开展集中入户调查和实地查勘工作，并将调查结果在房屋征收范围内予以公布，调查程序符合相关规定。第六，朝阳区征收办组织拟征收范围内产权人按照征收补偿方案预签征收补偿协议，生效比例为85%，在预签协议期间，共有占总数86.94%的被征收人签订征收补偿协议，符合作出房屋征收决定的条件。第七，朝阳区征收办作出《社会稳定风险评估报告》并经区政府常务会议同意；中国民生银行北京国贸支行回单凭证显示征收补偿费用已足额到位；被诉征收决定经朝阳区政府常务会议讨论决定；被告作出被诉征收决定后在征收范围内予以公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。第八，关于原告提出的补偿方案修改问题。被告经研究同意永安里项目房屋征收补偿方案后，朝阳区征收办发布了《关于永安里旧城区改建项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》，并予公示，根据征求意见情况，决定组织召开产权人、公房承租人代表参加的听证会，根据听证会结果对补偿方案进行了修改和完善，再次上报后获朝阳区政府同意。方案征询程序符合规定。第九，关于原告提出的暂停公告发布问题。朝阳区征收办收到朝阳区政府确认意见后，在征收范围内发布《暂停公告》，因在暂停期限内未作出房屋征收决定，后予以两次延期，并在征收范围内发布延期公告。原告对被告延长暂停期限的合法性提出异议，但在法定期限内并未提交证据证明其合法权益因此受到侵害，被诉征收决定亦不足以被认定为违法。第十，关于原告提出的旧城区改建的可行性调查问题。永安里项目经北京市棚户区改造和环境整治指挥部批准，被列为2013年中心城区棚户区改造和环境整治改造任务计划，被市重大项目办编入《北京市2013年中心城区棚户区改造和环境整治项目册》，并已纳入朝阳区2014年国民经济和社会发展计划，编制计划和计划审查符合上述规定。综上，原告请求确认被诉征收决定违法、无效并予以撤销的诉讼请求没有事实根据和法律依据，北京市第四中级人民法院据此判决驳回原告王某的诉讼请求。一审判决后，双方当事人均未提起上诉。

　　典型意义

　　本案对于人民法院审理国有土地上房屋征收决定案件具有借鉴意义。房屋征收决定涉及征收范围内全体被征收人的重大财产权益，人民法院应当切实保护被征收人的合法权益，且应当对被诉房屋征收决定的合法性进行全面审查，而不应仅限于原告明确提出的事实和理由。同时，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，只有因公共利益的需要确需对房屋征收时，行政机关才可以依法作出房屋征收决定。因此，房屋征收又事关公共利益，涉及经济社会发展和民生改善，对于行政机关依法作出的合法的房屋征收决定，人民法院理应依法予以支持。本案中，行政机关作出被诉房屋征收决定，符合公益性要求，具备作出房屋征收决定的法定条件，并履行了法定程序。在作出被诉征收决定前，还就房屋征收补偿安置方案召开了听证会，更加充分地保障了被征收人的知情权、参与权、监督权，对维护被征收人的合法权益、预防和减少行政争议均具有积极意义。人民法院在全面合法性审查的基础上，依法支持合法的房屋征收决定，实现了维护公共利益和当事人合法权益的统一。

　　专家点评

北京师范大学法学院教授、博士生导师张红：

　　棚户区改造项目和环境整治改造任务涉及面广，不仅直接影响人民群众的切身利益，也直接关系重大民生利益和区域经济发展以及环境的健康发展，蕴含群体性因素，政府应当依法稳妥处理。被征收人对征收决定不服诉至法院，法院应当对征收决定的合法性进行全面严格审查。本案中，法院对区政府作出的房屋征收决定进行了全面审查，在实体方面着重审查征收决定是否符合公共利益的需要，是否符合经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等各种规划；在程序方面着重审查房屋征收程序、旧城区改建前期意见征询、价格评估机构的选定程序、房屋征收补偿方案等是否合法。被告朝阳区政府的房屋征收决定在实体和程序方面均合法，得到了法院的支持。法院判决体现了房屋征收类行政案件的审理标准和裁判规则，不仅充分保障了被征收人的合法权益，也彰显了程序公正和实体公正价值的双重意义，具有很强的示范意义。