——2019.5.24
2018年在北京四中院进入审理程序的一审行政案件达1539件,与2017年基本持平。受理案件中,诉不履责类、行政协议类和行政强制类案件大幅上升,其中诉不履责类案件位居首位,占全年受理行政案件总数的比例达22.8%,同比增长近8个百分点。
2018年北京四中院受理的一审行政案件中,涉市政府行政复议双被告案件同比下降45%,占一审行政案件受理总量的7%,同比下降5个百分点。
近日,北京市第四中级人民法院发布《2018年度行政案件司法审查报告》(以下简称白皮书)及十大典型案例。
白皮书显示,当事人起诉行政机构不履行法定职责类案件超过两成,位居各类行政案件首位；行政机关在行政执法和行政应诉工作中,仍存在作出的行政行为认定事实不清、主要证据不足、未遵循法定程序、预防争议的意识不强等问题,亟需予以重视。
复议类案件占比继续下降
“目前,北京四中院受理的行政案件已经形成由以北京市各区政府为被告的一审行政案件、天津环保行政案件的上诉案件、涉互联网行政案件的上诉案件共同组成的行政案件管辖格局。”北京四中院副院长、新闻发言人程琥说。
据程琥介绍,2018年在北京四中院进入审理程序的一审行政案件达1539件,与2017年基本持平。受理案件中,诉不履责类、行政协议类和行政强制类案件大幅上升,其中诉不履责类案件位居首位,占全年受理行政案件总数的比例达22.8%,同比增长近8个百分点,要求区政府履行的职责涵盖公房管理、政府信息公开、拆除违法建设、查处违法行为以及环境整治等多个领域。
此外,与往年相比,国有土地上房屋征收补偿类案件比例有所下降,但仍以占比14.1%位居第二。行政协议类案件和行政强制类案件数量大幅上升,从占比均不足1%分别增至9.5%和7.0%,上述案件的增长,对行政机关转变执法方式,提升执法能力提出更高要求。
北京四中院调研后发现,行政案件涉及领域众多,涉民生案件占比仍然较高。2018年,北京四中院受理的行政案件涉及行政管理领域持续扩大,城乡“无煤化”清洁能源改造、文物纪念馆保护利用、校园周边卷烟零售清理、简易楼解危排险等新领域不断涌现。因重大工程项目建设、涉疏解非首都功能、城乡环境整治等进行土地房屋征收拆迁腾退引发的相关案件占比较高。
与相关案件占比较高相对应的是行政复议类案件占比连续两年下降,白皮书显示,2018年北京四中院受理的一审行政案件中,涉市政府行政复议双被告案件同比下降45%,占一审行政案件受理总量的7%,同比下降5个百分点。同时,区政府作出行政复议申请不予受理决定、程序性驳回行政复议申请决定或者改变原行政行为的行政复议决定而作单独被告的案件比例也在逐年下降,占比从2016年的25%降至2018年的8%。
程琥认为,行政复议涉诉案件比例下降反映出行政复议机关更加充分履行复议监督职责,不断发挥行政复议纠正错误行政行为、实质化解行政争议的主渠道作用,行政复议公信力不断提升。
基层不规范执法问题突出
对于当前行政执法和应诉工作中存在的主要不足,白皮书指出,从行政审判角度看,部分行政机关对职权法定的认识不够到位,尤其是基层一线政府执法队伍相对薄弱,不规范执法的情形较为突出；超越法定职权、违反法定程序实施行政强制行为现象较为突出。
“依法行政不仅要求实体公正,而且要求程序公正,违反法定程序作出的行政行为即使结果正确也要被判决撤销或者确认违法。”程琥介绍说,实践中一些执法部门在执法过程中随意简化程序或者不遵守程序的现象比较突出,主要表现为行政机关作出行政行为时已超出法定期限；相关行政决定送达方式不合法,送达不到位、超期送达、送达方式不当；违反正当程序原则,未保障相对人、利害关系人的知情权、程序参与权和救济权；无视法律的程序性规定,法律法规所规定的法定步骤缺失等。
除了程序,行政机关应当在事实认定清楚、证据充分的情况下作出行政行为,但从目前北京四中院的审理情况看,行政机关因事实证据问题被判败诉案件数约占败诉案件总数的60%。主要表现在未充分履行调查核实职责,认定事实不全面,主要证据不完整；证据意识淡薄,不注重收集和固定证据；遗漏应当处理的事项或答复内容与申请内容不符；未在行政诉讼法规定的举证期限内提交证据,依法被视为没有证据等情形。
此外,行政行为的作出必须具有依据并且符合依据的内容要求,这是依法行政的基本要求之一。而在北京四中院2018年审理的行政案件中,因被诉行政行为适用法律、法规错误导致行政机关败诉的案件约占败诉案件总数的24%,说明行政机关法律适用的能力仍需提高。
行政首长主动出庭发声
“民告官”中,行政机关负责人能否出庭应诉与群众面对面对话,是民众普遍关心的核心问题之一。
“行政机关负责人出庭应诉制度作为行政审判体制机制改革的重要抓手,在实质性化解行政争议、提升行政机关依法行政水平、推动法治政府建设等方面具有明显优势。”北京四中院行政庭庭长陈良刚分析称,群众告官不见官,会让群众觉得没有得到应有的尊重和重视,因此负责人出庭对于缓解行政相对人对行政机关的不信任甚至抵触情绪有很大作用,“通过在法庭中和行政机关负责人面对面进行沟通甚至辩论,能够有效增强群众对政府的信任度”。
陈良刚透露,从近年来行政机关负责人出庭的情况看,没有出现过负责人保持沉默的情形,能够主动做到出庭且出声,负责人除了结合案件发表相关的答辩意见、辩论意见外,往往还能结合本职工作,对宏观思路、问题解决方案等发表意见,对群众遇到的相关困难困境表达关心关怀,部分还会提出临时举措,“这样的出庭对群众来说会有一种更深刻的感受”。
陈良刚认为,行政机关负责人出庭有助于处理纠纷化解的同时,也能有效提升领导干部的法治意识,通过应诉了解本部门的执法状况和不足,对于完善本机关本部门的工作机制,增强法治队伍建设等方面有直接的推动意义。
据介绍,在2018年北京四中院审理的相关案件中,行政机关负责人在涉及重大公共利益和群众权益、社会影响较大、人民群众关注度高、新类型案件中均能主动出庭,应诉时更加关注行政执法实践的需要和存在的问题,主动化解涉诉矛盾纠纷的意识和能力有所增强。
积极参与法治政府建设
行政审判与法治政府在国家治理体系中虽然分工不同,但目标同一,相辅相成。近年来,北京四中院坚持定期发布行政审判白皮书和典型案例,对经济建设、社会发展建设和行政执法中的重大法律适用问题进行深入研究,就可能存在的法律风险提出司法建议,为党委和政府科学决策建言献策。
“我们准备做城市亮化工程,还得请你们帮忙看看目前的方案有无不妥之处。”
类似这样的问询在北京各级法院都算是常事,各级政府在制定规范性文件和重大行政决策前,大多会注意听取法院意见和建议,防止因违法决策、不当决策出现大面积违法、损害群众利益的情况。
此外,北京市的各区政府还会将邀请法官通报行政审判情况和典型案例作为政府常务会议定期会前学法的必要环节,目前已经实现制度化、常态化、全覆盖,发挥通报一次、规范一片的作用。法院与行政机关在日常工作中还会通过共同举办法律适用疑难问题研讨会、安排法官到行政机关授课、邀请行政机关负责人及行政执法人员旁听庭审等方式,积极与行政机关就应诉机制、法律适用、争议化解等问题进行沟通交流,共同提升行政执法和行政审判水平。
对于此次发布的十大典型案例,北京市高级人民法院行政庭副庭长刘行认为,每一起行政案件背后反映的是社会治理的共性问题,处理个案、化解争议的同时,更是搭建一个官民互动的平台,案例中涉及的村务公开、环境整治、土地房屋征收补偿等事项都是党和政府的重点工作,也是群众特别关切的领域,“通过这些领域裁判规则的引领和发布,让行政机关看到自身执法中存在哪些问题,该如何对待群众诉求,如何在严格执法的同时存有温度,使群众有更多获得感”。